U posljednjih nekoliko mjeseci, Bosna i Hercegovina je doživjela negativnu spiralu u stabilnosti i sveukupnim političkim uvjetima, što je kulminiralo nedavnim ponovnim odbacivanjem BiH u njezinoj potrazi za kandidatskim statusom za EU. Pokušaj rješavanja nekih od ovih problema je nedavni potez njemačkog parlamenta, sponzoriran od strane koalicijskih frakcija SPD-a, Zelenih i FDP-a. Nažalost, rezolucija je – iako bezazleno naslovljena ‘Pružiti potporu BiH na putu ka boljoj budućnosti’ — opasno neuravnotežena i eksplicitno odbacuje temeljne značajke Daytonskog sporazuma. Iako ponajviše ima namjeru zaustaviti separatizam bh. Srba, prijedlog prijeti poremetiti ionako osjetljivu ravnotežu u bošnjačko-hrvatskom dijelu BiH, Federaciji Bosne i Hercegovine (ili skraćeno “Federaciji”), pišu Dr. David de Bruijn i Dr. Marta Vrbetic za brusselsmorning.com.
Strukturirana prema tekstu Daytonskog sporazuma, država BiH trenutno se sastoji od dva entiteta: “Republike Srpske” kojom dominiraju Srbi na 49% teritorija i bošnjačko-hrvatske Federacije na 51% teritorija. Nagovorena na savez kroz intenzivnu američku i europsku diplomaciju – temu na koju ćemo se vratiti – Federacijom se upravlja kroz delikatan i složen skup mehanizama dijeljenja vlasti, kolektivno osmišljenih da predstavljaju ravnotežu glavnih etničkih skupina u BiH Bošnjaka, Srba, Hrvata i drugih manjina.
Razumljivo, najviše pozornosti unutar međunarodne zajednice usmjereno je na snage unutar BiH koje se bore protiv mira osiguranog Daytonom. Zapanjujuće je, međutim, da je središnji element koji rezolucija Bundestaga uokviruje kao prepreku na putu napretka u BiH upravo Daytonski mirovni sporazum sam po sebi. U tom smislu, dokument kojim se preporučuje usvajanje prijedloga (Beschlussempfehlung) glasi:
"Daytonski mirovni sporazum znatno je pridonio činjenici da od 1995. godine nije došlo do ozbiljne eskalacije nasilja. Ipak, [Sporazum] je također ostavio zemlju bez funkcionalne državne strukture i prije pogoršali nego prevladali etničku podjelu produbljenu ratom."
Stoga, iako rezolucija prepoznaje ulogu Daytona u osiguravanju trideset godina nenasilja, ona locira disfunkcionalnost i nestabilnost BiH sa samom prirodom daytonskog mehanizma za održavanje etničke ravnoteže u donošenju odluka. Doista, drugdje u rezoluciji jezik je još izričitiji u tvrdnji da, u formulaciji na koju ću se vratiti, "takozvano 'načelo legitimnog predstavljanja' treba odbaciti". Naravno, svaki neutralni promatrač može podržati viziju demokratske zemlje u kojoj ne postoje komplicirane strukture etničkog predstavljanja. Ipak, da bismo razumjeli zašto Dayton predviđa pažljivo kalibriranje između etničkih skupina koje čine Bosnu i Hercegovinu i da bismo cijenili značajan rizik u rezoluciji Bundestaga koja ih bezbrižno baca u stranu, važno je konkretnije pogledati na što se Daytonske odredbe svode i na kojoj su osnovi došli do toga da budu uključeni u Sporazum.
Daytonski mir i pojam “konstitutivnih naroda”
Dok rezolucija Bundestaga sadrži mnogo apstraktnih kritika državnih struktura u BiH, dokument zapravo izostavlja središnji pojam: pravnu ulogu načela “konstitutivnih naroda” kako funkcionira unutar Daytonom predviđene državne strukture BiH. U skladu s ovim načelom, koje je više puta potvrdio Ustavni sud Bosne i Hercegovine, daytonske odredbe o osiguravanju ravnoteže zastupljenosti Bošnjaka, Hrvata i Srba u državnim institucijama BiH nisu (tako reći) osmišljene nehotice. Umjesto toga, oni predstavljaju temeljni aspekt mira i državnog temelja BiH: da sve tri glavne etničke skupine u BiH imaju podjednaku ulogu u određivanju karaktera države. U klasičnoj formulaciji iz Ustavnog suda BiH:
Čak i ako su konstitutivni narodi, zapravo, u većinskom ili manjinskom položaju u entitetima, izričito priznanje Bošnjaka, Hrvata i Srba kao konstitutivnih naroda Ustavom BiH može samo imati značenje da nitko od njih nije ustavno priznat kao većina, odnosno da uživaju ravnopravnost kao skupine.
Kao što Sud pojašnjava: načelo “konstitutivnih naroda” ima ključnu funkciju isključivanja međuskupinskih napetosti i sukoba oko demografskih i teritorijalnih većina – istih pitanja koja su igrala tako razornu ulogu u 90-ima.
Međutim, rezolucija Bundestaga odbacuje upravo taj pojam “konstitutivnih naroda”, objašnjavajući da “treba odbaciti takozvano načelo legitimnog predstavljanja”. Krucijalno, ova točka je u direktnoj suprotnosti s odlukom Ljubić Ustavnog suda Bosne i Hercegovine. U odluci Ljubić, Sud je presudio da su u nekim slučajevima izborna prava Hrvata ugrožena izbornim slabostima koje zahtijevaju reformu. Istu preporuku naknadno je podržala i Venecijanska komisija. Još nedavno je Europsko vijeće postavilo istu izbornu reformu kao uvjet da BiH dobije status kandidata za EU. Ipak, iako Bundestag ističe niz drugih pravnih presuda koje se referiraju na izborni sustav u BiH, odluka Ljubić je evidentno odsutna.
“Napredak” BiH i kandidatura za EU
Iza iznimnog protivljenja rezolucije Bundestaga Daytonskom sporazumu i izostanka odluke Ljubić zapravo leži sustavno i ozbiljno objašnjenje. Riječ je o tome da sastavljači Rezolucije predmetne teme izborne reforme promatraju isključivo kroz razne teorijske tvrdnje o individualnim izbornim pravima, a definitivno ne kroz diplomatske i sigurnosne brige. U nedavnom intervjuu, zastupnica SPD-a u Bundestagu Jasmina Hostert ovako je formulirala svoj otpor načelu “konstitutivnim narodima” u BiH: “[ovo načelo] treba promijeniti, tako da se sve ne dijeli na tri etničke skupine, kao što je sada. […] To bi trebala biti privatna stvar.” Hostertova poanta ovdje je da izborna pravila bošnjačko-hrvatske Federacije ne bi trebala uključivati sustav podjele vlasti. Iz toga proizlazi, zapravo, kao da nema Daytonskog sporazuma.
Ono što je ključno, međutim, ovo zanemaruje suštinske aspekte prirode Daytonskog sporazuma i zašto je on očuvao nenasilje u BiH. Upravo je ovaj element vitalan unutar bošnjačko-hrvatske Federacije. Kao što su kreatori Daytona jasno shvatili, entitet koji dijele Bošnjaci i Hrvati – Federacija – nastao je kao bitan preduvjet za vojno i diplomatsko rješenje rata iz 90-ih. Odnosno, Holbrookeov tim je tjerao Bošnjake i Hrvate na suradnju i okončanje njihovog sukoba 1992.-1994. godine na temelju američkog uvjerenja da je to jedini način na koji se srpskim snagama u BiH može oduprijeti. Kao što Derek Chollet – koji je u to vrijeme savjetovao američke diplomate Holbrookea i Strobea Talbotta – naglašava u svojoj karakterističnoj studiji diplomatskog puta do Daytona:
Clintonova administracija smatrala je da bi za postojanje ikakve šanse za mir Muslimani i Hrvati morali politički, ekonomski i što je najvažnije vojno surađivati. “Iz naše perspektive”, kasnije je napisao državni tajnik Christopher, “dvije su strane trebale usmjeriti svoju energiju protiv jačeg i prijetećeg protivnika, bh. Srba.” […] Amerikanci su vjerovali da je muslimansko-hrvatski savez jedina šansa za Muslimane u BiH da razviju resurse za uravnoteženje srpske moći.
Kao što Cholletov opis ilustrira, razmatranja koja su bila ključna za sigurnost i održivost BiH kao države bila su ta koja su motivirala stvaranje Federacije i njezinih aranžmana o podjeli vlasti (baš kao što su kasnije zadržani u Daytonskom sporazumu). Na ovaj način, Washingtonski sporazum iz 1994. godine, u kojem je Federacija "krštena", potpisale su i bh. i hrvatska vlada, naglašavajući kritički angažman obje države u pogledu sigurnosnih i diplomatskih aspekata Federacije. Danas je ova točka ključna za prisjećanje. Ishitrenim ukidanjem Daytonskih odredbi koje se odnose na podjelu vlasti u Federaciji, Bundestag danas ne samo pogoršava napetosti. Još intenzivnije, rezolucija Bundestaga potkopava uvjete koji su osiguravali nenasilje gotovo trideset godina.
Jednako je neuravnotežen i navedeni cilj rezolucije: poticanje napretka u BiH i pomoć njezinu putu u Europu. Navnodno je to dijelom odgovor na summit Europskog vijeća od 23. lipnja, na kojem je BiH preskočena u smislu kandidatskog statusa za EU. Međutim, EU summit od 23. lipnja upravo je “pozvao sve političke lidere Bosne i Hercegovine da brzo provedu obveze navedene u sporazumu i finaliziraju ustavnu i izbornu reformu kako bi se zemlji omogućilo napredovanje na putu ka EU” – jezik koji se itekako odnosi i uključuje odluku Ljubić. Puka je ironija, dakle, da rezolucija Bundestaga zapravo upućuje BiH da ne slijedi eksplicitne korake koje je Europska unija postavila za kandidatski status BiH. Ali ironija ovdje ne završava. Dok su se na summitu 23. lipnja pro-daytonske zemlje poput Hrvatske, Austrije i Slovenije zalagale za dodjelu kandidatskog statusa BiH za EU, njemačka vlada sastavljena od frakcija koje stoje iza same rezolucije Bundestaga protivila se takvom iskoraku BiH.
Zaključak
Njemački Bundestag je u svom stavu o BiH donio opasno neuravnoteženu rezoluciju. Rezolucija nominalno govori o trideset godina nenasilja predviđenog Daytonskim sporazumom, ali u međuvremenu potkopava sustav podjele vlasti koji je omogućio funkcioniranje Daytona. U rezoluciji se tvrdi da podupire nastojanja BiH za članstvo u EU – u gornjem intervjuu Hostert kaže da se “moramo distancirati od nacionalističkih snaga koje blokiraju Bosnu i Hercegovinu da […] postane članica EU” – ali rezolucija poziva BiH da zanemari uvjete koje je Europsko vijeće postavilo kao uvjete za takvo članstvo, posebice provedbu izborne reforme.
Rezolucija Bundestaga u različitim formulacijama zamjera intervenciju stranih država u poslove BiH, ali eksplicitnim odbacivanjem Daytonskog sporazuma sama rezolucija predstavlja takvu stranu intervenciju. Pogrešna i prijetnja stabilnosti BiH, a posebno Federacije, ovu rezoluciju je najbolje ostaviti da skuplja prašinu, a njemačka vlada bi učinila dobro da ponovi svoju potporu Daytonskom sporazumu i miru kojeg je osigurao u regiji.
Dnevnik.ba